在建立统一并具有权威性的大都市区政府方面,美国“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”是这方面成功的范例。双城大都市区位于美国明尼苏达州东部,是指位于明尼苏达东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区,1986年双城大都市区共存在372个独立的地方政府单元,包括7个县、138个市、50个镇、149个学区、6
个都市组织、22个特殊法院,由于各地方政府均从地方本位主义出发进行无序竞争,降低了该区域城市的管理效率,同时城市不断向外扩张产生了基础设施落后、环境污染加剧等各种城市问题,严重阻碍了大都市区的发展。双城地区在1967年成立了大都市区议会。MUC是双城地区目前主要的都市组织,
由州立法院授权建立,并对其负责。议会共有17个成员,他们由州长提名任命,一般一个市一个代表,其基本职责包括3项:一是对大都市区内的实际事务进行长远规划,对一些长远支出预算进行审查;二是对一些都市组织如交通局、垃圾处理委员会、航空委员会的预算运行进行监督;三是就某些问题给县政府和各市议会提供咨询服务。

在我国大力推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角区域一体化、长江经济带等跨区域发展战略的总体格局下,打造以中心城市为引领的大都市圈,正成为区域发展的突破口。
权威人士表示,目前,我国提出的19个城市群规划已基本编制完成,其中跨省城市群规划均已出台并实施。但实施过程中发现,以城市群作为标尺,范围相对较大,缺少必要的切入点和抓手。该人士称:“这就意味着,需要一个更小的切入点。这也是在城市群核心地区推进都市圈建设的主要原因。”
国家发改委原副主任徐宪平表示,城市群由于跨区域,协同难度较大。但现代化都市圈是以超大、特大城市为强大支撑,一小时通勤圈为基本范围的紧凑型、紧密型的空间生态,基本上在一个省的行政区划内,较容易形成共识,整合资源。“都市圈创造出来的经验可以以圈带群,逐步推广。”
国家发展和改革委规划司副司长周南此前在中国城市百人论坛2019春季论坛上表示,随着城镇化进程加速推进,“大城市病”和中小城市人口流出并存的现象日益凸显,中心城市和周边一体化发展的要求越来越迫切。她认为,相比城市群,都市圈更有利于平衡利益、加强合作。
有数据显示,我国都市圈时代特征愈发明显。人口增长、就业通勤、空间扩张和产业联系均呈现出都市圈化格局。以北京都市圈为例,超过36万在京工作的人居住在环京地区。
“但我国都市圈与国际相比仍有差距。”华夏幸福产业研究院院长顾强此前表示,我国都市圈节点城市、微中心发展严重不足,跨城交通建设非常落后。比如北京市郊铁路仅290公里,远低于东京4476公里、伦敦3076公里,而北京极端通勤平均需要72分钟,54%集中在北三县。
近日国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》指出,坚持以中心城市引领城市群发展,增强中心城市辐射带动力,形成高质量发展的重要助推力。探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制。加快推进都市圈交通基础设施一体化规划建设。
《经济参考报》记者获悉,除粤港澳大湾区、京津冀城市群等城市联动加速外,目前,西安、南京、郑州、武汉、成都等多地已加速推进都市圈的布局。
记者从陕西省发改委了解到,大西安都市圈将由西安、咸阳部分区域及西咸新区为主组成。具体实施“北跨、南控、西进、东拓、中优”空间战略,打造大西安“三轴三带三廊一通道多中心多组团”的空间格局。加快功能布局优化与疏解,推动西咸一体化,增强主城区科技研发、金融服务、文化旅游、国际交往等核心功能,完善阎良、临潼、鄠邑等副中心城市功能。
郑州方面,着力推动“1+4”郑州大都市区建设,强化在中原城市群带动作用,推动城市功能整合和产业布局优化。加强区域生态、交通、市政和文化网络共建共享,重点通过高速铁路和城际铁路联通各区域,规划研究“米”字形快速轨道交通建设,形成“一核四副六廊多点”大都市区空间结构。加快重点战略协同区建设,深入推进郑汴金融同城、产业同城、交通同城、生态同城和教育、医疗、信息等资源共享。加快郑开创新创业走廊、开港产业带、许港产业带、郑新产业带、郑焦产业带、荥巩产业带建设。
南京方面,近日南京都市圈城市政协联动机制签约启动仪式正式召开,包括南京、镇江、扬州、淮安、滁州、马鞍山、芜湖、宣城八市政协共同签署《关于建立南京都市圈城市政协联动机制的协议》。而在此之前,八市还共同构建都市圈决策层、协调层、执行层三级运作机制。
南京市发改委相关人士表示,都市圈首先是产业创新圈,没有产业联动,都市圈就没有核心纽带。因此,南京都市圈建立都市圈产业技术创新战略联盟,发挥企业联盟、研究会、商会等合作组织作用,强化企业间科技创新网络联系,促进联盟开放创新与国际合作,构建具有国际水平的协同创新共同体。
“都市圈是高度经济一体化的经济圈。”周南表示,都市圈首先是经济圈,必须发挥市场配置资源的决定性作用。其建设的首要职责在中心城市,以及其所在省级政府。各地方应结合自身特点,坚持问题导向,推动都市圈建设。
但周南同时也指出,我们需要注意到,我国区域发展不平衡、不协调问题突出,每个都市圈发育程度不同,城镇密度、人口密度,以及城市间的经济联系、一体化程度都截然不同。“希望大家充分考虑自己的现实基础,科学确定不同都市圈发展目标和实现路径,防止一哄而起。”

大都市群的主要功能,可以定义为以下具有内在逻辑联系的三个侧面:一是复杂的多元产业集群的协同集聚平台;二是具有全球竞争力的世界级产业集聚区;三是世界大国实现国家战略目标的主要支撑空间和全球化的引领区域。

双城大都市区议会成功地处理了很多棘手的都市事务,促进了整个大都市地区的发展。在建立半官方性质的地方政府联合组织方面,以南加州政府协会为成功典型。南加州政府协会由洛杉矶县、橘县等6个县政府和100多个城市政府组成,覆盖的区域面积将近10万平方公里,人口达1500万人,是美国管辖面积最大的地方政府联合组织。辖区内城市是否参加协会完全自愿,目前188个城市中有135个参加了协会。协会设有董事会,重大问题由董事会表决决定。现有董事会成员70个,规模较大的城市一市一个,一些小城市则联合推选一个成员。董事会成员必须是民选官员,其职能主要是从事交通、住房、空气质量、水资源等方面的区域性规划。从南加州政府协会的实践看,最成功的工作是编制和实施了区域性交通规划。联邦政府要求协会每三年编制一次区域交通规划,并由联邦政府拨予一定的交通项目补助经费。

我国一系列国家发展战略的出台表明,建设国际化大都市群正在成为国策。京津冀协同发展、粤港澳大湾区战略、长江经济带发展和长三角区域一体化发展四大国家发展战略,涵盖了包括长江中游和成渝在内的五大国际化大都市群的培育和发展。

考虑到京津冀地区在建省设市过程中被河北省包围,一开始就形成了行政区划不合理的格局,为日后的行政分割和空间冲突埋下了隐患,发展到今天,北京、天津两个特大城市已经无法变更,为了使得京津两城有一个合理的腹地范围,可以考虑研究调整河北省行政区划,形成京津分治的可能性,也可以借鉴美国、法国、英国等建设大都市区、设立功能特别区等措施,提出研究建设“京津冀特别行政区”的可能性。

姓名:陈建军 工作单位:

借鉴国际经验,京津冀城市群一体化需要建立一个协同发展的政府协调机制,即从国家层面组建一个协调北京、天津、河北三省市的京津冀一体化协调发展管理委员会,并相应建立城市群公共财政储备制度,充分发挥公共财政在城市群规划实施过程中的重要作用,为京津冀一体化筹措建设资金。强化市场机制在城市群形成发育中的主导作用,推进京津冀城市群市场建设一体化,建设市场主导型城市群;继续把京津冀城市群作为国家经济发展核心区与推进京津冀新型城镇化的主体形态,强化京津冀城市群在国家经济发展中的战略核心地位,构建与全球供应链密切关联的京津冀城市群现代产业体系,抓住全球供应链重构机遇,快速融入国际化。

两类城市群:都市圈和大都市群

城市群是指在特定地域范围内,以1个特大城市为核心,由至少3个以上都市圈或大城市为基本构成单元,依托发达的交通通信等基础设施网络,所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现同城化和高度一体化的城市群体。从对国际公认的世界级城市群来看,城市群在形成发育过程中都建立了紧密的政府协调机制,这对京津冀城市群的建设应该有借鉴作用。

自2012年中央城镇化工作会议以来,我国就把发展城市群作为城镇化的主体形态。从一般定义上来讲,城市群是基于特定区域或地理空间范围内的大中小城市和小城镇协调发展的城市集群。

除美国美国东北部大西洋沿岸城市群和五大湖城市群外,日本太平洋[1.11%资金研报]沿岸城市群通过制定《首都圈整治法》、《首都圈市区开发地区整治法》、《首都圈近郊绿化地带保护法》等立法措施、制定区域规划和成立关西经济联合会等城市群协调机构来实现城市群协同发展。英国通过组建大都市区议会、设立大都市区政府的形式推动城市群协同发展。法国主要采取以大都市区政府为主的组织结构和治理模式,在中央设立协调管理机构,早在1961年便成立区域规划整顿委员会,通过采取有力的协调手段来解决城市群发展的资源整合与配置问题,取得了显著成效。

大都市群之所以具有承载超级产业集聚群落的功能,是因为大都市群本身所具有的多样化城市空间。大中小城市和小城镇一应俱全,且彼此以快捷交通网络紧密连接,从而为复杂的互相关联产业集聚群落所对应的多样化、异质性的产业发展环境需求提供了现实可能。随着经济全球化的不断深化,那些具有全球影响力的超级产业集群,常常是以多元化的细分产业共同集聚,多个产业链互相交叉、互联互通,研发、制造、品牌服务、金融支撑、物流服务、市场营销等产业链主要环节紧密关联的产业集聚群落的形态呈现出来。因此,需要有相互间既有空间分割而又紧密相连的多样化城市功能空间与之相对应和匹配,而能够提供这样的空间条件的只能是大都市群。不管是劳动密集型、资本密集型产业,还是知识和技术密集型产业,不管是大企业还是中小企业乃至小微企业甚至个体创业者,都可以在大都市群的多样化城市空间中找到适应自己发展的空间。

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