■本报记者
易蓉蓉
当生态系统退化到一定程度时,人的生存就会受到严重威胁。在《中国科学报》记者采访解焱时,由她领衔的研究组撰写的《自然保护地法》已经出台了,有人戏称它为中国民间版《自然保护地法》。出台这部法案的目的,是为国家正式制定和颁布相关立法提供资料和参考依据。与我国目前实行的自然保护区管理制度不同,草案提出,国家应对自然保护地实行分类管理制度。根据保护严格程度和主要利用方式的不同,将自然保护地划分为严格保护类、栖息地/物种管理类、自然展示类、限制利用类共四类。与此相配套,国家根据区域生态功能价值和生物多样性现状,依照以上分类标准界定各自然保护地的管理类别,并按照相应的标准进行管理和监督。解焱建议,首先应建立起一套科学的自然保护地分类管理体系。这套体系将有利于建立管理标准,加强自然保护地内的执法。并且要有一个独立的监督部门,否则无法实现所有自然保护地统一规划、无法改善保护管理水平。管理体系建立之后,落实才是关键。解焱提出,这要求国家保障全国自然保护区的人员和经费需求。我们的研究表明,政府每年只需306亿元,提供20万名工作人员岗位,就可以在17%的陆地建立自然保护地,在10%的海洋建立自然保护地,并实施有效管理。306亿这一数目听起来非常高,但其实只占我国GDP的万分之六点五。目前,我国教育的投入是4%,全社会研发的投入是2.2%。解焱对比道。目前,自然保护地保护管理机构缺乏全面的执法权,这是导致我国自然保护地各类非法活动猖獗,执法薄弱的主要原因。对此,解焱提出的建议是,立法赋予自然保护地保护管理机构以综合执法权。当地人民政府授权自然保护地保护管理机构开展综合执法;一个自然保护地,一部管理办法;社区必须参与到保护管理办法制定工作中。另一方面,目前我国保护管理工作监督不足,上演着既当运动员又当裁判员的闹剧。我国自然保护区综合管理部门,对该体系的保护管理工作实施评估和监督。然而,环保部自身也管理着15%的自然保护区,造成同时拥有监督权和管理权的直接利益冲突,极大削弱了其对该体系的监督力度。其他自然保护地体系从建立、管理到监督也都由一个部门负责,如住建部建立、管理和监督风景名胜区;林业局建立、管理和监督森林公园、湿地公园等。这些主管部门,都既是运动员又是裁判员。对此解焱建议,应建立起政府、学界、社会全方位的监督体系。她认为:来自当地政府和社区,甚至行政主管部门的经营利用是无可厚非的,但是这样的利用需要受到制约。现在的问题是这样的制约机制异常薄弱。自然保护地立法的关键,就是建立和确保这样的管理体系发挥有效作用。需要解决的最后一个问题,是社区参与保护管理不足,惠益分享不够公平。解焱介绍,很多重要的自然保护地的社区都十分贫困;自然资源的利用方式多种多样,但是政府主导的利用往往比较单一。对此,她建议要确保社区参与并从保护中持续受益。自然保护地经营所得的利益常常被外来企业垄断,当地民众处于弱势。解焱说,纵观全国自然保护区,这种利益被垄断的现象非常普遍。九寨沟、长白山等保护区的旅游收入大部分被企业垄断,老百姓每个月补助几百块钱,这完全不是解决社区长久发展的办法!这些民众没有生计,该如何维持他们的生活和事业?更谈不上幸福感。解焱指出,这样的家庭补贴不足以制止一些社区居民进入自然保护区进行非法采集、偷猎等。未来自然资源越来越稀缺的情况下,这个问题会更加严重。所以,要确保利益主要留在当地,无论是促进当地社区成为经营利用的主体还是拿来作保护。如果真的将主要利益留在当地,国家将减少支付生态补偿的经费。解焱强调。2013年1月6日,解焱组织召开了中国自然保护地媒体调查记者、专家研讨会。按照日程,1月29日将召开《自然保护地法》研讨会,2月召开政府部门研讨会,为今年3月全国两会的政协提案等作准备。《中国科学报》
(2013-01-25 第5版 人物周刊)

1631 在中国的自然保护立法史上,恐怕从来没有发生过这样激烈的对抗。
一方是全国人大环境与资源保护委员会主导,部分两会代表、委员力推自然遗产保护法立法,并宣称经过反复征求意见、采纳、修改和沟通,认识逐步统一,立法条件已成熟。
而另一方是近400位两会代表、委员,甚至是民主党派中央的团体提案,呼吁国家尽快开展自然保护地立法,并明确表示,立自然遗产保护法不可行。
两个法案在这个层面的交锋是不可避免的,也许应该告知代表、委员们,并同时向他们说明,我们为什么反对遗产地法的充分理由。在自然保护立法研究组的一次内部沟通中,一位研究人员说:我们现在得到13个省份代表、委员的支持,但是对方能够直接影响高层,可能会对我们的努力有巨大影响。
赞同与反对声都在放大
其实,在今年两会召开之前,有关自然遗产保护法的事几乎淡出人们的视野。
但一篇报道掀起了波澜。该报道称,全国人大环境与资源保护委员会了解到,经过反复征求意见、采纳、修改和沟通,目前有关部门对于自然遗产保护立法的认识逐步统一,除极少数部门外,国务院绝大多数部门都已原则同意目前的自然遗产保护法草案,立法条件基本成熟。
去年两会期间,马元祝、邸瑛琪等69位代表提出关于进一步加快自然遗产保护法立法的议案和关于推进自然遗产保护立法的议案。
这些代表表示,鉴于目前我国自然遗产保护形势的紧迫性,亟待建立科学高效的监督和管理体制,建立涉及自然保护的规划控制和分类管理制度、生态补偿制度和土地权属解决机制,健全相关资金投入机制、评审和评估制度,有必要加快自然遗产保护法立法程序。
据全国人大环资委介绍,经历了两届环资委近十年的努力,自然遗产保护立法才取得今天的成果。
全国人大环资委称,我国60年来形成的保护体系的基础上,突出国家的保护目标和保护重点,制定旨在保护最珍贵的、在国内外具有突出价值的自然遗产的法律,是全国人大环资委在总结以往起草工作经验的基础上,经过反复研究论证后选择的立法技术路线。
环资委认为,制定自然遗产保护法,强化对自然遗产的保护措施,在不对现有体制和管理造成影响的基础上,对完善自然保护区制度和风景名胜区制度提出要求并提供有力的法律依据,可以充分发挥社会主义法律体系的整体作用,推进现行法规、规章的完善,带动包括自然保护。
不过,制定自然遗产保护法同样遭到了大批人大代表和政协委员们的反对。去年,徐秋芳、刘玲等61位代表提出关于建议制定保护地法的议案,建议组织专家起草覆盖整个保护地领域的法律。
反对者中,冲在最面前的是中科院动物研究所副研究员解焱,她虽然不是两会的代表、委员,但在她周围,已经聚集了上百位院士、专家和超过400位的代表、委员。
解焱是世界自然保护领域的著名学者,她参与编写的《中国物种红色名录》、《中国生物多样性地理图集》、《中国的保护地》、《开发建设中的生物多样性原则》等书成为保护界人士的参考书和宣传教育的材料。
据记者了解,去年《自然遗产保护法》草案已被列入2012年立法计划。但遭到了解焱为首的自然保护立法研究组专家们的极力反对。
他们列出了《自然遗产保护法》草案的五大问题:
《草案》作为我国唯一一部关于保护地保护管理的法律,只覆盖了国家级风景名胜区和国家级自然保护区,占我国所有保护地中不到10%的份额、且大多分布于西北人烟稀少的地方,不能有效保护占比例90%以上的其他保护地。
《草案》对自然遗产的定义含混,其重点是指生态系统的遗产保护和文化服务功能,忽视供给、调节和支持等生态服务功能。《草案》体系的设置不能满足生态系统的核心生物多样性的保护需求,不能有效延缓和阻止我国总体生态系统服务功能退化的趋势。
《草案》虽然把国家级自然保护区和国家级风景名胜区划入国家自然遗产体系,进行管理,但又把如何管理这一问题返还给了急需修订的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》,这样,既无法达成立法初衷、为需要保护的地区提供法律框架下的保护,又变相导致非国家级自然保护地的管理无法可依。
《草案》不能解决目前自然保护地管理体制中存在的监督、管理、评估、资金来源等主要问题,反而会加剧部门的分割和冲突,不利于加强保护和维护生态安全。
《草案》的实施会人为加剧栖息地破碎化程度,表面上提高了少数自然保护区域的保护级别,实际上在更大层面影响了就地保护的整体效果。
解焱认为,《自然遗产保护法》只局限于国家级自然保护区和国家级风景名胜区的保护,而且是基于亟待修改的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》基础上的法律。
中国自然保护管理最亟待解决的问题,是急需一部覆盖整个保护地领域的法律,以确保各类保护地充分发挥自然保护的作用。如果通过《自然遗产保护法》,将让中国丧失一个制定更加有效支持自然保护法律的机会。解焱说。
为什么是《自然保护地法》
作为对自然遗产保护法立法的回应,4日晚,解焱等专家专门解释了为何要立《自然保护地法》。
专家们解释说,要实现捍卫国家生态安全底线的目标,需要开放、综合的《自然保护地法》。
自然保护区是自然保护地中的一类,虽然是最重要的一类,但是针对捍卫国家生态安全底线的立法目标,将立法对象限制在一个类别是不够的,理想的法律应该是一个开放的系统,任何符合捍卫生态安全底线目标的自然保护地都应该纳入到这个综合的法律框架中加以管理。
尽管自然保护区面积占国土面积的15%,但是除了西部和北部,大部分地区的自然保护地覆盖率都在5%左右。为了改善目前空气污染、水污染、食品安全等与生态相关的状况,为中国人民生存提供基本生态系统服务,必须要解决自然保护地分布格局不平衡的问题,就需要加强非严格保护类的保护地的保护。
《自然保护地法》不需要将现有自然保护地重新洗牌。解焱解释说,《自然保护地法》将提供一个开放的系统,任何符合实现国家总体生态安全底线保护目标的自然保护地都可以纳入,并进行分类管理。
有人说这样的分类管理是重新洗牌,其实不然,正相反,这个管理体制正是基于现有分散管理体制基础上建立起来的保障有效监管的”统一协调、分散管理”体制。这个体制也是世界发达国家普遍推行的体制。解焱说。
据介绍,可以列入保护地的包括自然保护区2500多处(约占国土面积的15%)、风景名胜区约900处(近2%)、森林公园约2800处(2%)、国家湿地公园约150处,国际重要湿地37处、地质公园约300处,世界地质公园24处、水利风景区1500余处、A级以上景区2470处等。
截至今年1月,全国已建立自然保护区共2616个,保护区总面积约149万平方公里,陆地自然保护区面积约占国土面积的15%。
据记者了解,去年下半年,全国人大环资委曾将草案送交国务院法制办,但由于各方面的意见较大,该草案被法制办要求重新修改。
8月21日,法制办收到草案修改稿。24日,法制办以特急文件的形式,向中编办、发改委、财政部、国土部和环保部等20个部门和单位发出《征求意见函》,要求上述部门于8月28日前反馈书面意见。
9月3日,60多位院士和专家在京联名签署了《给全国人民代表大会常委会的提案》,认为《自然遗产保护法》草案存在重大缺陷,建议进行重大修改和补充。
这些院士包括中国科学院院士、土壤地理与土地资源学家孙鸿烈,著名鸟类生物生态学家、中国科学院院士郑光美,著名植物学家、中科院院士张新时等。
在当日召开的自然保护立法研究座谈会上,多位院士对上述提案提出了建议,这些院士包括全国人大常委、中国人与生物圈国家委员会主席、原北京大学校长许智宏院士,中国科学院地质与地球物理研究所研究员、著名地质学家孙枢院士,我国自然地理学的主要学科带头人之一、中国科学院地理科学与资源研究所研究员郑度院士,中国工程院北京林业大学教授、前中国工程院副院长,著名林学家,林业教育家沈国舫,真菌学家、中国科学院院士庄文颖等。
必须提升保护地法律地位
草案在征求意见时,有些部门是不大同意的。中国地质科学院研究员陈安泽说,草案对保护的范围界定太窄,实际上仅仅保护了国家级自然保护区和风景名胜区,部门利益的味道有些重,不仅大量的有价值的生态环境得不到保护,而且也有可能挫伤其它领域、部门的保护积极性。
多元的管理体系,成为保护区管理的掣肘。目前首要的是使现有的保护区能够得到切实的保护。许智宏说。
中国工程院原副院长沈国舫院士指出,应肯定几十年来我国在自然保护领域所取得的成绩,目前一些自然保护区已经步入正轨。他认为,防止部门、地方之间打架,就认为应该把保护区归到一个部门管理,这不是办法,如果确定一个大的法或规定,让大家都来遵守。这才是问题的关键。沈国舫说。
保护与发展本身就是一对矛盾。孙枢举例说,设立保护区,必然会对保护区周边居民的生产和生活带来影响。另外,保护区的管理也应具有灵活性,如对科研和教学人员的进入,要有灵活性。
中国的自然保护立法,必须适合中国国情。中国科学院动物研究所首席研究员、国家濒危物种科学委员会常务副主任蒋志刚以野生动物保护管理为例说:目前陆生野生动物由林业部门管理,水生野生动物由农业部门管理,很难协调。
另外,保护区在实际管理上问题也很多。保护区内,车照跑,羊照放,汽车可以一直开到核心区里面。连拍电视的人进入核心区,保护区管理局都不敢管。保护区的边界,只有几个画边界的人知道,可能不超过10个人。蒋志刚指出,全国各类保护区的总面积已接近国土面积的五分之一,在世界上已经是很高了。不可能把全国都保护起来。保护区的范围应该有一个上限,要兼顾国情、政情和现实差距。
而对于专家们的反对声音,全国人大环资委也表示,在法律起草初期,十届全国人大环资委也曾经尝试过起草将各级各类生态保护园区全部覆盖的保护地法草案,并且将草案征求了国务院有关主管部门、各省、自治区、直辖市人大、有关自然保护机构和专家的意见。
征求意见的结果,多数单位和专家认为保护地立法与我国多年沿用的保护制度不能很好对应,难以与现有法律法规以及国际公约衔接。由于各方面的强烈反对,十届全国人大环资委放弃了保护地法的方案。
记者注意到,比去年反对力度更大的,是致公党中央今年以团体提案的形式,对自然保护地立法提了《关于提高自然保护地管理效率,捍卫中国生态安全底线的提案》、《让自然保护地社区成为保护和发展的主力军》两份提案。
致公党中央明确表示,自然保护地的有效管理则是守护生态安全底线的最有效手段,合理规划自然保护地,加强自然保护地的管理和监督,提高自然保护地保护效率,守住我国的生态安全底线已经刻不容缓。
致公党中央建议制定《自然保护地法》,提升自然保护地的法律地位,以有效抵挡对这些地方的开发压力。打破部门分割管理的格局,建立对自然保护地进行统一协调管理的体制。

机构改革后,如何保护“保护地”

 

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王朗自然保护区。徐卫华供图

 

中国是生物多样性的一片沃土,约占地球陆地面积6%的广袤土地上,有湿润的热带森林,有一望无垠的平原草场,也有巍峨险峻的冰川雪山,千里冰封的永久性冰原……这里拥有全世界15%的脊椎动物和12%的植物物种。

但同其他任何国家一样,中国也面临着保护生物多样性的艰巨挑战。在2018年大刀阔斧的政府机构改革后,这项事业迎来了一片新局面。

中国科学院生态环境研究中心主任欧阳志云团队系统分析了政府机构改革给中国自然保护地建设带来的机遇,提出了一系列完善自然保护地体系的建议,相关研究成果发表在国际生态学领域顶级期刊《生态与进化趋势》(Trends
in Ecology & Evolution)上。

 

九龙治水,混乱在所难免

中国共有约1.2万个自然保护地,其中严格意义上的自然保护区有2700多个(截至2017年),总面积约147万平方公里。

除此之外,中国还建立了许多其他类型和名称的自然保护地,诸如森林公园、风景名胜区、地质公园等,这些自然保护地的面积通常都比较小。

论文指出,占中国国土面积20%的自然保护地体系,却长期面临一个核心问题:交叉重叠的管理模式。某一个具体的自然保护地,往往由一个以上不同的政府部门或机构管辖。这些实体机构会根据各自不同的职责权限,为保护地制定不同的规划目标和管理规则。以海南省为例,118个陆域和滨海保护地中,至少有50个存在部分的行政管理重叠,其中自然保护区、森林公园和风景名胜区的行政重叠程度最大。

“这种‘九龙治’的模式,导致了一系列问题。”论文通讯作者欧阳志云说。

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