访北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华

原标题:网络保护专章专治网络保护不到位

原标题:14岁刑责年龄线是否该降?《未成年人保护法》大修触核心

距未成年人保护法修订草案正式亮相,还剩不到两个月的时间。

上千名家长联名呼吁严管网游未保法修订草案作出回应

此次修法既是回应社会关切

今年2月,全国人大社会建设委员会社会事务室副主任刘新华在接受记者采访时说,今年未成年人保护法将迎来大修,预计提请10月召开的全国人大常委会会议进行初次审议。

未成年人保护法制定于1991年,于2006年进行了较大幅度的修订。时隔13年,未成年人保护法迎来大修。10月21日,未成年人保护法修订草案提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。

也是一次“打补丁”

“2018年3月,受全国人大相关部门的委托,北京青少年法律援助与研究中心启动了未成年人保护法修订草案专家建议稿的起草工作。我们在专家建议稿中专门写了‘网络保护’一章,建议在传统的家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护篇章基础上,增加政府保护和网络保护专章。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华说。

修订草案条文从72条增加到130条,并就备受关注的未成年人沉迷网络、监护人监护不力、未成年人被性侵等问题作出回应。本刊特推出一组报道,对网络保护、国家监护制度、强制报告制度等内容作出解读。

本刊记者/胥大伟

2019年5月,全国人大社会建设委员会在京召开未成年人网络保护座谈会,相关部委、企业代表和专家就未成年人网络保护话题展开讨论。此外,在全国人大组织的多场关于未成年人保护法修订草案的讨论中,都涉及未成年人网络保护的话题。

“未成年人沉迷网络特别是网络游戏问题触目惊心。”全国人大社会建设委员会主任委员何毅亭说。

10月26日,十三届全国人大常委会第十四次会议举行分组会议,审议未成年人保护法修订草案。这是继2006年和2012年之后,《未成年人保护法》的第三次“大修”。

围绕未成年人网络保护法律政策中的个人信息保护、网络游戏沉迷等问题,北京青少年法律援助与研究中心开展了专题研究。北京青少年法律援助与研究中心近日发布《中国未成年人网络保护法律政策研究报告》(以下简称《研究报告》),对未成年人网络保护立法政策的完善提出了相关建议。

10月21日下午,未成年人保护法修订草案(以下简称修订草案)提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。何毅亭在作草案说明时,道出了我国未成年人网络保护不到位问题的严重。

本次提请审议的修订草案,新增网络保护和政府保护两章,条文从七十二条增至一百三十条,“扩容”近一倍。

近日,《法制日报》记者对佟丽华进行采访,对《研究报告》进行了解读。

这个问题有多严重?会议期间,全国人大社会建设委员会有关负责人向记者讲述了法律修改期间的一个细节。

当前,未成年人保护工作面临的问题复杂多样。其中,比较突出的问题主要有监护人监护不力情况严重甚至存在监护侵害现象;校园安全和学生欺凌问题频发;密切接触未成年人行业的从业人员性侵害、暴力虐待未成年人问题时有发生;未成年人沉迷网络特别是网络游戏问题触目惊心。

充分实现网络环境下儿童受保护权

今年全国人大会议期间,全国人大社会建设委员会收到多名人大代表转来的群众来信,其中一封信是上千名家长联合签名的,强烈要求国家加强对网络游戏的监管,以防止未成年人深陷网络游戏不能自拔。

修订草案对这些问题均作出积极回应。多位受访专家表示,此次修法既是回应社会关切,也是一次“打补丁”。

记者:为什么会对未成年人网络保护法律政策的问题开展专题研究?

值得注意的是,未成年人沉迷网络游戏问题只是网络保护不到位的一方面。此外,网络不良信息、网络欺凌等现象也并不少见。

“没有牙齿的保护条例”

佟丽华:在参与未成年人网络保护立法政策改革的讨论中,我们明显感觉到,不同的人基于不同的立场及专业背景对这个问题的理解存在着巨大的差异。到底什么是未成年人网络保护?如何更好地开展未成年人网络保护工作?很多这样的基础问题,大家似乎还没有想清楚。

“网络空间已成为未成年人成长的重要领域,其重要性不亚于家庭和学校,现行未成年人保护法缺乏网络保护方面的相关规定,已明显滞后于实际工作需要。”全国人大社会建设委员会有关负责人对《法制日报》记者说。

1991年通过的《未成年人保护法》,由于条款过于抽象笼统,至今仍是一部“宣言书式”的法律,即只是倡导式的条款,并不具有法则的功能。这使得实践中司法机关很难引用,其操作性弱的问题一直没有解决,被称为“没有牙齿的保护条例”。

在对基础问题没有形成共识的时候,不同的人基于不同认识对未成年人网络保护提出了不同的立法政策建议,导致建议是零散的甚至是互相矛盾的。这种局面不仅会影响相关立法政策的质量,也可能对现实中未成年人保护工作带来消极影响。因此,我们开展了这样的研究并发布了《研究报告》,期望能够推动未成年人网络保护立法政策的进一步完善。

为了解决网络保护不到位这一突出问题,修订草案增设“网络保护”专章,对网络保护的理念、网络环境管理、网络企业责任、网络信息管理、个人网络信息保护、网络沉迷防治、网络欺凌及侵害的预防和应对等作出全面规范,力图实现对未成年人的线上线下全方位保护。

有学者梳理1992年1月到2015年1月间,法院适用《未成年人保护法》的所有案例发现,23
年的时间里,法院在审理案件时适用《未成年人保护法》的条款比例极低。

记者:未成年人网络保护要遵循什么样的理念与价值取向?

实行时间管理防范网游沉迷

从1991年到2006年的15年间,法院审理案件时仅适用三分之一左右的法条;而
2006
年《未成年人保护法》修订后,法条总数量增加,导致适用比例更低。对比2007年才颁布实施的《物权法》,《物权法》二百四十七条法条,截至2015年9月1日,在法院适用物权法审理案件时,仅有
八 个条款未适用。

佟丽华:未成年人网络保护要遵循《儿童权利公约》,确立以儿童权利为导向的法律政策理念,重点从发展权、受保护权、参与权三个角度进行了研究。在新时代,有必要明确互联网对实现儿童发展权具有重大积极意义。

孩子沉迷网络游戏,已经成为很多家长的心病。

皇家88平台,“没有少年的基本法,没有少年特殊的刑事司法刑事法。缺乏实体法,缺乏程序法,更缺乏执行法。”中国政法大学犯罪学研究所所长王顺安曾用“两个没有,三个缺乏”道出了中国少年法律制度的现状。

同时,我们强调要充分实现网络环境下儿童的受保护权。具体来说,《研究报告》提出了三项立法政策建议,包括:加大对发布、传播不良信息行为的处罚力度;在刑法中规定对持有儿童色情信息行为的处罚;对涉及未成年人网络欺凌的资料采取阻断传输、删除等措施,对实施网络欺凌的行为进行处罚。

“我儿子今年上初中,自从迷上了网络游戏,就像变了个人似的。以前还喜欢看书和打球,现在周末就是待在家里玩手机,亲朋好友的聚会也不参加。我还跟他签过网游协议书,不过没什么用。”北京市民沈雪说。

控制青少年犯罪是制定《未成年人保护法》的原动力,其潜在逻辑正是基于未成年犯罪是因为他们没有得到有效保护。这使得《未成年保护法》在起草到修订过程中,内容的规定呈现两种极端,一是没有边界,凡是与未成年人有关的内容均规定在或者希望规定在该法中;二是具有补丁式、应激性立法的特点,看重的是如何将批评最多、关注最多或者领导关注的问题纳入其中。

此外,还要保障儿童在网络时代的参与权,明确未成年人网络保护不应以牺牲未成年人基本权利为代价,把未成年人隔离在网络环境之外,而是要积极支持、引导未成年人参与网络保护,在参与过程中培养未成年人的网络素养,以最终实现未成年人的全面发展。

对于这样的现象,北京军区总医院成瘾医学中心、中国青少年心理成长基地心理咨询师彭鑫见过不少,“目前在青少年的网络成瘾因素中,游戏成瘾已占到82%的比例,网络游戏已经是青少年面临的主要网络危害”。

这导致《未成年保护法》虽经过立法过程中的数重博弈,却仍无法摆脱“倡导性”立法的窠臼。

搭建多方共治未成年人网络保护机制

近年来,很多无计可施的家长都会求助于全国人大代表和全国政协委员,希望能在国家层面上解决这一问题。

另一方面,中国未成年人保护未形成整体性、独立性的立法体系,专门立法少而且立法层次低。目前,在涉及未成年人保护的大约
42 部法律中,专门性法律 4 部,设专章的法律 2
部,而在法律位阶上,《未成年人保护法》位置尴尬。例如《未成年人保护法》与《刑事诉讼法》有交叠之处,普通法律《未成年人保护法》的效力低于《刑事诉讼法》,不得违背《刑事诉讼法》的原则。

记者:关于未成年人网络保护,应当建立怎样的法律政策体系?

去年全国人大会议期间,全国人大代表、江西财经大学贸易与环境研究中心主任李秀香在走访调研后提出建议,要求对网络游戏内容定性,从而解决未成年人沉迷网络游戏的问题。

有学者建议提升《未成年保护法》的法律位阶,从普通法上升为基本法,使其成为“儿童宪法”。北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华认为,这是希望从立法层面给予《未成年保护法》更大的重视。

佟丽华:国家要建立堵疏结合的未成年人网络保护法律政策体系。具体包括:对未成年人使用网络直播、发视频等行为进行限制而非隔离;应鼓励未成年人发布具有正能量并符合社会主义核心价值观的作品;建立具有中国特色的网络产品分类制度等。

对此,修订草案作出回应——第六十五条规定,对未成年人使用网络游戏实行时间管理,具体办法由国务院规定。网络游戏服务提供者应当按照国家有关规定和标准,对游戏产品进行分类,作出提示,并采取技术措施,不得让未成年人接触不适宜其接触的游戏或者游戏功能。

中国政法大学教授,青少年犯罪与少年司法研究中心主任皮艺军认为,未成年人保护在立法上需“另起炉灶”,建立独立的少年司法体系。皮艺军告诉《中国新闻周刊》,儿童世界跟成人世界是不匹配的,未成年人群体需要有独立的理念、独立的原则、独立的程序和独立的实体法来处理,而用成人理念去指导少年法,就没有办法做到特殊保护。

记者:在未成年人网络保护机制中,学校、政府、家庭等各方权责如何界定?

中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍指出,去年,世界卫生组织将“游戏成瘾”列入精神疾病范畴。可以说,在网络沉迷防治工作中,防范网络游戏沉迷最为迫切。修订草案要求对网络游戏时间作出限制,非常必要。而且,这种限制应当是在总量上进行规范,避免未成年人“玩够一个再换另一个玩”的现象出现。

10月21日,十三届全国人大常委会第十四次会议在北京人民大会堂举行。未成年人保护法提请十三届全国人大常委会审议。修订草案着力解决校园安全和学生欺凌、性侵害未成年人、未成年人沉迷网络等现实存在的突出问题。全国人大社会建设委员会主任委员何毅亭在会上作说明。图/中新

佟丽华:国家要搭建多方共治的未成年人网络保护机制,基于这一理念,《研究报告》阐述了政府、企业、学校、家庭和社会在未成年人网络保护方面应该承担的具体职责。我们特别建议,应在中央层面设置未成年人网络保护机制。政府要推动未成年人网络保护领域的国际合作,主动搭建全球未成年人网络保护的合作机制。互联网企业要建设未成年人保护机制。要尽快培育专业的未成年人网络保护类社会组织,以有效衔接企业和学校、家庭,全面开展未成年人网络保护具体工作。

“同时,修订草案明确,网络游戏服务提供者应当对游戏产品进行分类。这一点很重要,这是走向游戏分级的重要步骤。”朱巍说。

“打补丁”

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