全国人大常委会法工委报告备案审查工作情况

人大常委会法工委建议废止收容教育
直接涉及公民权利义务的规范性文件将纳入备案审查;各地“超生即辞退”相关法规已修改

今日社评 废止收容教育制度是中国法治重大进步

收容教育制度有望被废止

新京报讯
12月24日,在十三届全国人大常委会第七次会议上,全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀作全国人大常委会法工委关于2018年备案审查工作情况的报告时谈到,通过调研论证,各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识,启动废止工作的时机已经成熟。

随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进,特别是2013年废止劳动教养制度后,情况发生了很大变化。近年来收容教育措施的运用逐年减少,有些地方已经停止执行,废止收容教育制度已形成社会共识,启动废止工作的时机已经成熟。

在十三届全国人大常委会第七次会议上,全国人大常委会法工委主任沈春耀作报告称,“通过调研论证,各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识,
启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神,我们建议有关方面适时提出相关议案,废止收容教育制度。”

收容教育制度的主要法律依据是1991年七届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》。沈春耀解释说,制定该《决定》主要是为了补充修改当时的刑法和治安管理处罚条例的有关规定,制定程序和内容均符合宪法规定。后来的情况是,《决定》规定的刑事方面内容,在1997年修改刑法时已经被吸收到刑法之中;但《决定》规定的收容教育制度作为行政措施继续有效,并一直延续至今。

全国人大常委会法工委关于2018年备案审查工作情况的报告12月24日提请全国人大常委会审议。报告透露,全国政协十三届一次会议期间,有全国政协委员提出提案,建议对收容教育制度进行合宪性审查。通过调研论证,各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识,启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神,法工委建议有关方面适时提出相关议案,废止收容教育制度。

“我们建议有关方面适时提出相关议案,废止收容教育制度。”在十三届全国人大常委会第七次会议上,全国人大常委会法工委主任沈春耀作了一个报告。这是法工委关于2018年备案审查工作情况的报告。

“今年,我们会同有关部门开展了联合调研,了解收容教育制度实施情况”,沈春耀说,收容教育制度实施多年来,在维护社会治安秩序、教育挽救卖淫嫖娼人员、遏制不良社会风气蔓延等方面发挥了积极作用。但随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进,特别是2013年废止劳动教养制度后,情况发生了很大变化。近年收容教育措施的运用逐年减少,收容教育人数明显下降,有些地方已经停止执行。通过调研论证,各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识,启动废止工作的时机已经成熟。“为了深入贯彻全面依法治国精神,我们建议有关方面适时提出相关议案,废止收容教育制度”。

最高立法机关工作部门建议有关方面提出议案,废止收容教育制度,意味着废止收容教育制度已经提上议事日程,在不长的时间内废止收容教育制度,当是可以积极预期乐见其成之事。

法工委方面认为,近年来,收容教育措施的运用逐年减少,收容教育人数明显下降,有些地方已经停止执行。“通过调研论证,各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识,
启动废止工作的时机已经成熟。” 沈春耀称。

此外,沈春耀还谈到了实现所有规范性文件全部纳入人大备案审查的“时间表”。

1991年9月4日,第七届全国人大常委会第二十一次会议通过《关于严禁卖淫嫖娼的决定》,规定对卖淫嫖娼人员可由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动,使之改掉恶习,期限为六个月至二年。国务院据此制定了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,建立了收容教育制度。在当时条件下,全国人大常委会通过上述《决定》,国务院制定上述《办法》,程序和内容都符合宪法和法律的规定,收容教育制度对于遏制卖淫嫖娼现象,匡正社会风气和公序良俗,发挥了积极的作用。

根据宪法和立法法、监督法规定,国务院制定的行政法规、地方人大及其常委会制定的地方性法规,以及“两高”制定的司法解释,应当报送全国人大常委会备案。全国人大常委会对报送备案的法规、司法解释进行审查,对与宪法法律相抵触的法规、司法解释有权予以撤销、纠正。

沈春耀表示,拟从明年开始,逐步推动将地方政府规章和其他规范性文件以及地方“两院”制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围,以备案全覆盖带动审查全覆盖,以审查全覆盖实现监督全覆盖,重点是将影响百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的各类规范性文件依法纳入人大备案审查范围。

2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》规定,“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律。收容教育是限制公民人身自由的强制措施,限制人身自由的时间最高可达两年,按照《立法法》的规定,这样的强制措施和处罚只能制定法律,但具体规定收容教育制度的是《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,该办法属于行政法规,与上位法《立法法》的规定相抵触,成为法治的一个“硬伤”。

向全国人大常委会提出对法规、司法解释的审查建议,是立法法、监督法赋予公民的一项重要权利,也是人民群众对法规、司法解释制定工作进行监督的一个重要渠道。

焦点1 深圳“鹦鹉案”

收容遣送制度、劳动教养制度和收容教育制度,是我国分别针对城市流浪乞讨人员、轻微违法犯罪人员和卖淫嫖娼人员进行强制性教育改造的制度,是在刑法和行政处罚之间限制人身自由的制度,三者都属于未经制定法律而对人身自由实行强制限制,并且在实施过程中,都不同程度地出现了随意性大、执行机关滥用权力、公民权利受损甚至人身遭受严重伤害等问题。收容遣送制度和劳动教养制度分别于2003年6月和2013年12月被废除,现在该轮到收容教育制度了。

2014年,演员黄海波曾因嫖娼被收容教育半年,引发社会关注。全国政协十三届一次会议期间,有政协委员提出提案,建议对收容教育制度进行合宪性审查。这次作报告时,沈春耀就提到了收容教育制度,“我们建议有关方面适时提出相关议案,废止收容教育制度”。

最高法拟修改完善司法解释

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出废止劳动教养制度,权威部门解释认为,随着我国经济社会快速发展和依法治国进程不断加快,我国法律制度进一步完备,处理违法犯罪的法律不断完善,劳动教养的功能逐步被相关法律制度所替代,劳动教养的适用逐年减少乃至基本停用,废止劳动教养制度的时机日益成熟。同样的情形是,随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进,特别是2013年废止劳动教养制度后,情况发生了很大变化。近年来收容教育措施的运用逐年减少,收容教育人数明显下降,有些地方已经停止执行,废止收容教育制度已形成社会共识,启动废止工作的时机已经成熟。

收容教育制度的主要法律依据是1991年七届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》。该《决定》第四条第二款规定:
“对卖淫、嫖娼的,可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动,使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”

沈春耀表示,根据公民审查建议,对最高法关于审理破坏野生动物资源刑事案件的解释将“驯养繁殖物种”纳入有关“珍贵、濒危野生动物”范围的规定,进行审查研究。经沟通,最高法已启动工作,拟对上述有关司法解释的内容进行修改完善。

近年来,不断有全国人大代表、政协委员建议,应该废止收容教育制度。如全国政协委员朱征夫2014年、2016年、2017年三次在全国“两会”期间提出建议,呼吁废除收容教育制度。今年全国“两会”期间,朱征夫委员依据十九大报告提出的“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”精神,建议对收容教育制度是否符合《宪法》和《立法法》规定进行审查。这次,全国人大常委会法工委在关于2018年备案审查工作情况的报告中建议有关方面提出废止收容教育制度的议案,也从推动合宪性合法性审查工作的角度,强调了尽快废止收容教育制度,以其他合宪合法的法律制度遏制卖淫嫖娼现象的重要性、紧迫性。

国务院据此制定了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。制定该《决定》主要是为了补充修改当时的刑法和治安管理处罚条例的有关规定,制定程序和内容均符合宪法规定。“后来的情况是,《决定》规定的刑事方面内容,在1997年修改刑法时已经被吸收到刑法之中;可《决定》规定的收容教育制度作为行政措施继续有效,并一直延续至今。”沈春耀说。

2016年5月,深圳人王鹏因售卖6只家养鹦鹉(其中2只为小太阳鹦鹉,属濒危野生动物)被刑事拘留。随后,公安机关在其宿舍查获该种鹦鹉35只,和尚鹦鹉9只,非洲鹦鹉1只,共计45只。

提出废止收容教育制度,是贯彻依法治国方略的必然要求,是强化以法治思维和法治方式管理社会的重要体现,废止收容教育制度,将是我国法治建设的又一个重大进步。希望以废止收容教育制度为新的起点,其他不符合法治原则、已经过时过气的制度规定都能依法废止,这样才有利于深入推进全面依法治国,更好保障公民的合法权益,迎接新时代法治社会的到来。

沈春耀透露,今年,法工委方面曾会同有关部门开展了联合调研,了解收容教育制度实施情况,召开座谈会听取相关单位和部分人大代表、政协委员及专家学者的意见,
并书面征求了有关单位的意见。

去年4月,深圳市宝安区人民法院一审以非法出售珍贵、濒危野生动物罪判处被告人王鹏有期徒刑5年,并处罚金人民币3000元。王鹏不服,提出上诉,今年3月30日,深圳市中级人民法院二审以犯非法收购、出售珍贵、濒危野生动物罪判处上诉人王鹏有期徒刑2年,并处罚金人民币3000元。

本报评论员 潘洪其

总的看,收容教育制度实施多年来,在维护社会治安秩序、教育挽救卖淫嫖娼人员、遏制不良社会风气蔓延等方面发挥了积极作用。但是,随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进,特别是2013年废止劳动教养制度后,情况发生了很大变化。

近年来,不断有人大代表、政协委员建议修改有关人工驯养繁殖物种的法律规定。

近年来,收容教育措施的运用逐年减少,收容教育人数明显下降,有些地方已经停止执行。沈春耀表示,“通过调研论证,各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识,
启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神,我们建议有关方面适时提出相关议案,废止收容教育制度。”

今年3月的十三届全国人大一次会议,全国人大代表、甘肃省律师协会会长尚伦生提出建议:修改司法解释,取消“珍贵、濒危野生动物”的原认定范围中的“驯养繁殖上述物种”内容;对驯养物种不作野生动物认定,由于驯养繁殖技术日益成熟,对有些珍贵、濒危野生动物的驯养繁殖、商业利用在某些地区某些行业已经形成规模,许多原来濒危野生动物数量已有极大增加,收购、运输、出售这些人工驯养繁殖的野生动物实际已无社会危害性。

专访

焦点2 “限行、限号”

收容教育和收容遣送、劳动教养三项制度中,后两项已成为历史名词,而收容教育制度也开始松动,国家层面对此有了明确回应。全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫此前曾三度呼吁废除收容教育,今年他又提出对收容教育制度进行合宪性审查,北京青年报记者昨日就此对其进行专访。

将与政策制定机关深入沟通

朱征夫

沈春耀表示,近年来收到的审查建议中,有不少是针对道路交通管理的地方性法规和规章提出的,涉及对车辆采取限行、限号措施以及将处理违章作为机动车年检前提条件等方面的规定。

为何四次将“矛头”对准收容教育

他表示,全国人大常委会法制工作委员会2018年集中开展了对道路交通管理地方性法规、部门规章的审查研究,重点审查研究其中有关道路交通管理措施和行政处罚、行政强制的规定是否符合上位法,是否不当限制公民权利或者增加公民义务,在此基础上与一些地方人大常委会及公安部、生态环境部作了沟通。下一步,将针对审查研究中发现的问题,与制定机关深入沟通并督促解决。

北青报:您是什么时候开始关注收容教育制度的?

焦点3 “寄血验子”入刑争议

朱征夫:我是2014年第一次提出要废除这个制度的,2016年和2017年又提了两次,不过这三次都是从“废除收容教育制度”的角度来提的。

地方法院越权制定司法解释被叫停

十九大报告明确提到了“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”受这个启发,我今年提了关于对收容教育制度进行合宪性审查的提案,建议对收容教育制度是否符合宪法和立法法的规定进行合宪性审查,比如宪法第五条规定国家维护社会主义法制的统一和尊严。

两年多前温州破获全国最大的“寄血验子”案,曾引发各界有关“寄血验子”案是否应该入刑的讨论。沈春耀表示,浙江有关非医学需要鉴定胎儿性别构成非法行医罪的规定,属于越权制定司法解释。

原来我提废除建议的时候,提案都交给了有关部门处理,现在是交给了全国人大常委会来处理,两者的承办单位不一样。

沈春耀表示,根据公民审查建议,全国人大常委会法工委对浙江省高级人民法院《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》中有关非医学需要鉴定胎儿性别一定条件下构成非法行医罪的规定,以及浙江省人民检察院、浙江省高级人民法院、浙江省公安厅联合发布的《关于非医学需要鉴定胎儿性别行为适用法律的若干意见》进行研究,认为上述意见有关内容是对刑法具体应用问题所作的解释,违背了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》及立法法关于审判工作中具体应用法律问题的解释应当由最高人民法院作出、其他审判机关不得作出具体应用法律问题解释的规定,属于应当清理的带有司法解释性质的文件。

北青报:全国人大法工委方面有跟您联系吗?

沈春耀说,“我们督促最高人民法院、最高人民检察院、浙江省人大常委会及时予以纠正。根据反馈情况,相关规定已经停止执行”。

朱征夫:今年全国人大法工委备案室曾去广东调研,我参加了那场座谈,除了我之外,广东省公安厅、省卫计委、防疫部门相关人员也在座谈现场。

公开报道显示,浙江永嘉警方调查发现,温州“寄血验子”案预计参与寄血验子的孕妇超过5万人次,涉案金额达2亿元以上。数十名业务人员被浙江警方以“非法行医罪”立案调查。

为什么请防疫部门的?因为不赞同废除该制度的人认为,该制度有利于防止性病传播,遏制不良风气蔓延,维护社会管理秩序等。

今年1月,中国社会科学院荣誉学部委员李步云致信全国人大常委会,以上述浙江省高院有关“非医学需要鉴定胎儿性别构成非法行医罪”为例,建议全国人大常委会法工委启动法规备案审查程序,撤销浙江省高院的司法解释性质文件。

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